terça-feira, 17 de fevereiro de 2015

DESPOLUIÇÃO DAS BAÍAS DE GUANABARA E CHESAPEAKE: uma comparação das experiências, reflexões e algumas lições



Nas décadas de 1970 e 1980, a Baía de Guanabara, no Rio de Janeiro, e a Baía de Chesapeake, no litoral leste dos EUA, ficaram conhecidas nos respectivos países como símbolos de poluição e de degradação ambiental.

Diante do reconhecimento do problema, as baías de Guanabara e Chesapeake providenciaram programas de despoluição aproximadamente na mesma época. Embora com precedentes que remontam a décadas anteriores, a estruturação dos dois programas de despoluição ganharam força e tiveram início efetivo por volta do início da década de 1990.

Para a Baía de Guanabara, o Governo do Estado do Rio de Janeiro foi buscar um apoio internacional inicial no governo japonês, que financiou estudos preliminares que permitiram estruturar o programa de despoluição. Posteriormente, foi firmado um contrato de empréstimo junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID. No caso da Chesapeake, os financiamentos iniciais vieram do governo federal e dos próprios estados, liderados pelo estado de Maryland.

Bacia Hidrográfica da Baía de Chesapeake


Deve-se salientar que o ponto de partida e as ambições dos dois programas foram bem diferentes. O Programa de Despoluição da Baía de Guanabara - PDBG teve como prioridade o investimento em infraestrutura de saneamento e solução para o lixo. Ou seja, o PDBG tinha como objetivo resolver problemas herdados do século XIX e que ainda eram realidade na Baía de Guanabara.

O PDBG enfrentou problemas desde o seu início. Crises políticas, que resultaram na demissão do seu primeiro responsável, o combativo Manuel Sanches. Além disso, no início, o programa enfrentou as turbulências dos tempos de elevada inflação, que corroía diariamente os orçamentos, e depois passou por momentos de descontinuidade e de disputas institucionais. O PDBG sempre foi objeto de disputa entre a CEDAE e a Secretaria de Meio Ambiente do estado.

Um dos grandes erros do PDBG foi na comunicação. Deixou-se criar uma expectativa equivocada do programa como se ele tivesse a capacidade de resolver todo o problema da poluição da Baía de Guanabara, o que fez aumentar a decepção com os seus resultados e a consolidar o ceticismo de muitas pessoas quanto à possibilidade de que algum dia isso acontecerá.

A solução para o problema do lixo foi o maior fracasso do programa. Optou-se por soluções e tecnologias equivocadas e praticamente não se tem qualquer legado daquele investimento.

No saneamento, a opção pelo modelo de grandes estações de tratamento, grandes redes de captação de esgoto e troncos coletores de grande capacidade concentrou o esgoto em certas partes da baía, comprometendo a sua capacidade de suporte para tanta carga orgânica e comprometendo ainda mais a qualidade ambiental. Foi o caso da ETE Alegria.

Além disso, o descompasso entre os investimentos, compartimentados por diversas fontes, levou a uma patética situação de que algumas estações tivessem ficado prontas sem nunca ter recebido esgoto para tratar. Foi o caso São Gonçalo que, apesar de ter sido inaugurada e reinaugurada por sucessivos governos, só conseguiu receber o primeiro aporte de esgoto há poucos meses, ou seja, com décadas de atraso.

O controle da poluição industrial fazia parte dos chamados Programas Ambientais Complementares, juntamente com educação ambiental e outros temas. Era um componente de menor orçamento. Ainda assim, o controle da poluição industrial foi uma das ações com o melhor resultado. Isso ocorreu graças ao trabalho realizado pela Feema, conforme previsto no PDBG, aumentando a fiscalização sobre as indústrias mais poluentes e forçando os investimentos necessários por parte das empresas, mas também graças a forças de mercado que também obrigaram o parque industrial a se modernizar.



Baía de Chesapeake.

TRAJETÓRIAS E PROBLEMAS DISTINTOS

As duas baías têm coisas em comum, mas são muito diferentes entre si. O ecossistema da Guanabara tropical é muito diferente da temperada Chesapeake. Também existem grandes diferenças morfológicas, hidrológicas, de uso do solo e ocupação urbana nas respectivas bacias hidrográficas. Ainda assim, há muito o que se compartilhar em termos de gestão e políticas públicas.

A Baía de Chesapeake é considerada a mais bem estudada do mundo. As preocupações iniciais para a despoluição estavam no controle do aporte de nutrientes como nitrogênio e fósforo, o controle do assoreamento, a recuperação dos ecossistemas, o manejo da pesca, o reflorestamento e outras ações.

As estratégias e a trajetória dos dois programas foi também diferenciada. Na Baía de Guanabara, o programa foi exclusivamente estatal, sem metas de performance ambiental definidas. No caso de Chesapeake, o programa surgiu de pactos entre o órgão ambiental federal, o EPA, os estados, municípios e a sociedade civil. O primeiro acordo foi em 1983, quando se reconheceu a necessidade de promover a despoluição. Posteriormente, em 1987, um novo acordo, mais operacional, já estabelecia metas: obter 40% de redução de poluentes até o ano 2000. O sucesso no alcance das metas, no entanto, foram muito frustrantes e novas metas foram sucessivamente estabelecidas.

DESPOLUIÇÃO E POLÍTICA

O grande desafio na despoluição da Chesapeake tem sido a diferença ideológica, de compromisso e de prioridade que cada estado que compõe a bacia da baía dá para a despoluição. Alguns estados estão na orla da Chesapeake e conseguem motivar mais apoio à despoluição. Outros, fazem parte da bacia hidrográfica, geram grande carga poluente, mas por estarem afastados da baía sentem-se "longe do problema". Maryland historicamente lidera os esforços, com uma participação ativa também da Virgínia e Washington, DC. Mas, no outro lado, sempre esteve o conservador estado da Pennsylvania, com extenso território na bacia hidrográfica de Chesapeake, com grande contribuição de poluentes, mas que reage sistematicamente a assumir compromissos em favor da baía, principalmente, quando estes compromissos demandam gastos, investimentos e, ainda mais, quando os políticos locais alardeiam que a adesão da Pennsylvania obrigaria o estabelecimento de novos impostos e taxas.

A Pennsylvania é tradicionalmente um estado Republicano (desde 1879 só elegeu 9 governadores democratas) e Maryland é tradicionalmente Democrata (ao longo da sua história elegeu 27 governadores democratas e 7 republicanos), mais sensível aos temas ambientais.

O governador de Maryland, Martin O'Malley, cuidava pessoalmente da agenda ambiental do seu governo e estabeleceu o exemplar procedimento do Baystat, que promovia uma rotina gerencial que envolvia todos os setores do governo. O'Malley convocava periodicamente o seu secretariado para debater a situação da Baía, a partir de cada um dos indicadores ambientais, que eram monitorados em tempo real. As reuniões eram públicas e participativas.



GOVERNADOR MARTIN O'MALLEY VISITA O PROJETO GRAEL, DEZEMBRO DE 2013. Na ocasião, foi ofertado ao governador uma foto do encontro que selou a parceria entre os estados de Maryland e Rio de Janeiro, em novembro de 1964. O encontro se deu no então restaurante Samanguaiá, atual sede do Projeto Grael.


Sob a liderança de O'Malley, conhecido como um das lideranças políticas mais ambientalistas dos EUA, Maryland avançou muito na despoluição da Baía. Recentemente, ao traçar novas metas para a Baía, estabeleceu-se como prioridade a descentralização da ação para os municípios e a ênfase no controle das fontes não pontuais de poluição (non-point sources). As atenções se voltaram para o controle das drenagens em áreas urbanas e águas pluviais, ou a "storm water managenment".

Um ambicioso programa foi estabelecido e a sua implementação deveria ser de responsabilidade primordial dos municípios. As ações requeriam recursos volumosos. Para capta-los, passou-se a discutir a cobrança de uma taxa para as ações de drenagem. O assunto provocou uma grande polêmica, mobilizando setores conservadores da sociedade, insuflados pela crise econômica americana. Os adversários do governador, liderados por políticos do Partido Republicano, passaram a acusar-lo de querer instituir a "Rain Tax", um imposto sobre a chuva!

A polêmica alcançou uma dimensão tão intensa, que a popularidade do governador foi severamente afetada, levando à sua derrota nas eleições estaduais de 2014 para o candidato republicano Larry Hogan, um declarado antiambientalista. O governador O'Malley, que havia conduzido uma reforma tributária que reduziu o importo de renda de 86% dos contribuintes do seu estado foi derrotado por um discurso demagógico que fez os eleitores acreditarem que os investimentos ambientais para a melhoria da Baía de Chesapeake não deveriam ser creditados na conta da população.

Teriam os republicanos, então, uma ideia melhor para custear os investimentos ou apenas deixarão a despoluição da Baía de Chesapeake de lado?

Curiosamente, na mesma eleição, o estado da Pennsylvania elegeu um governador Tom Wolf, do Partido Democrata!

O que trarão estes novos ares políticos para a cena ambiental de Chesapeake?


BENEFÍCIOS DE UMA BAÍA LIMPA

A influente e bem estruturada Chesapeake Bay Foundation, a mais conhecida ONG que trabalha pela despoluição daquela baía, publicou recentemente um relatório sobre os benefícios econômicos da despoluição daquela Baía. O estudo aponta que o cumprimento de uma série de metas para a despoluição - os chamados Blueprints - levariam os benefícios econômicos calculados para a Baía em 2009, de um valor de US$ 107,2 bilhões/ano para US$ 129,7 bilhões/ano, um incremento de US$ 22 bilhões/ano.

Para isso, foram estabelecidas metas de redução da carga poluente em 60% até 2017 e o alcance de 100% das ações de despoluição até 2025. O estudo também alerta que, caso as medidas de despoluição não sejam tomadas, o aumento da degradação ambiental causará um decréscimo destes benefícios da ordem de US$ 5.6 bilhões/ano, reduzindo os benefícios econômicos para o patamar de US$ 101,5 bilhões.

Como a figura abaixo demonstra, só em ganhos recreativos com a despoluição, seriam gerados US$ 1 bilhão/ano.

Did you know? Saving the Chesapeake means the more we get to play in a clean, healthy environment. In fact, restoring our waters increases the economic value of our recreational activities by $1 billion a year!

Um estudo semelhante foi produzido para a Baía de Guanabara pelo Instituto Trata Brasil, do qual o Projeto Grael é um dos apoiadores e que tem o velejador Lars Grael como um de seus embaixadores.

O estudo é intitulado “Benefícios Econômicos da Expansão do Saneamento à Sociedade dos Municípios da Baía de Guanabara” e, diferente do estudo da Chesapeake Bay Foundation, tem o foco exclusivo no saneamento, não avaliando os benefícios de outros investimentos setoriais e seus benefícios.

Uma das conclusões do estudo é que a universalização do saneamento na Baía de Guanabara demandaria investimentos em torno de R$ 27,7 bilhões, ou seja, um volume de recursos equivalente a 9,3% da soma do PIB (Produto Interno Bruto) dos municípios da Baía de Guanabara.


Estudo realizado pelo Instituto Trata Brasil.
Os resultados mostram ainda que a sociedade e os municípios do entorno da Baía de Guanabara podem ter ganhos econômicos elevados com a universalização do saneamento básico, garantindo, por exemplo, um acréscimo na economia local de R$ 460 milhões por ano ou ainda 13,8 bilhões em trinta anos.
 
Cooperação entre os programas das duas Baías

Desde o início dos dois programas de despoluição, algumas iniciativas de intercâmbio e trocas de experiências foram sendo desenvolvidas.

As baías são muito diferentes em termos morfológicos e ecológicos e de sociais, mas muitas experiências são interessantes de serem comparadas. Principalmente, na concepção e na governança da baía.

Neste sentido, o Comitê Rio de Janeiro/Maryland da organização Companheiros das Américas iniciou uma aproximação das iniciativas de cooperação desde o início da década de 1990. Desta aproximação surgiu em 30 de julho de 1993 o Instituto Baía de Guanabara, idealizado sob a inspiração da Chesapeake Bay Foundation.

No âmbito governamental, a parceria demorou muito a "pegar embalo", causando inclusive alguns constrangimentos: em 2001, durante o governo de Anthony Garotinho, o Rio de Janeiro recebeu a visita do governador de Maryland, Parris Glendening. Na ocasião, em movimentos pioneiros do que seria futuramente a colaboração entre os estados, ficou decidido que seria criado ou designado uma instância oficial nos gabinetes dos dois governadores para promover os avanços na cooperação bilateral. O lado de lá fez a sua parte: foi criado no gabinete do governador de Maryland uma assessoria para cuidar do assunto, vinculado a um programa que já existia, chamado de "Sister State Program". Do nosso lado, nada!

Após vários intercâmbios técnicos, com visitas de parte a parte, em março de 2011, o governador do RJ, Sérgio Cabral, esteve em Maryland e assinou acordo com o governador Martin O'Malley que, dentre outras áreas de cooperação, incluía o intercâmbio entre os programas de despoluição da Baía de Guanabara e Chesapeake, além de cooperação também na área náutica.


Governador do RJ, Sérgio Cabral (esquerda) e o  Governador O’Malley de Maryland (direita) assinam uma proclamação reconhecendo os 50 anos de cooperação entre os estados do Rio e Maryland, através da organização Companheiros das Américas/Partners of the Americas. Em pé, atrás, estão Axel Grael, então Vice-Presidente do Comitê Rio- Maryland e Lowell Adams, Presidente do Comitê Maryland-Rio. 4 de dezembro de 2013. (Photo courtesy of Executive Office of the Governor, State of Maryland)


Em dezembro de 2013, após uma visita preparatória a Maryland de técnicos do Rio de Janeiro, do qual eu fiz parte, o governador Martin O'Malley retribuiu a visita e esteve no Rio de Janeiro, quando acordos mais específicos de cooperação ambiental foram assinados. Como um desdobramento da visita de O'Malley, foi realizado nos dia 28 a 30 de julho e 2014, o Workshop de Cooperação Técnica Rio de Janeiro-Maryland (USA) – Estruturação de Modelo de Governança para a Recuperação Ambiental da Baia de Guanabara.

LIÇÕES E REFLEXÕES DA ANÁLISE DOS PROGRAMAS DE DESPOLUIÇÃO DAS DUAS BAÍAS

  • Complexidade do cenário político institucional: se na Baía e Guanabara são 16 municípios com grande desigualdades entre eles, na Baía de Chesapeake são seis estados: Maryland, Pennsylvania, Delaware, Washington (DC), Virgínia, e West Virginia. As diferenças políticas são um desafio ainda maior na baía de Chesapeake.
  • Continuidade: o programa de despoluição da Baía de Guanabara sofreu ao longo de sua existência com a falta de prioridade e de continuidade política e gerencial. Mesmo com a realização dos Jogos Olímpicos nas águas da Baía de Guanabara, o programa contou com o apoio necessário. Na Baía de Chesapeake, mesmo com um programa de muito maior lastro social, com muito mais qualidade gerencial e com instituições muito mais fortes, o programa mostra-se vulnerável a mudanças políticas. Como garantir a continuidade e blindar o programa contra revezes políticos ou situações conjunturais desfavoráveis? No nosso caso, como fazer que a Baía de Guanabara deixe de desperdiçar oportunidades únicas como a que temos agora com o momento olímpico nas suas águas?
  • Cidadania e pertencimento: o programa de despoluição da Baía de Guanabara, tanto no PDBG como no atual PSAM, foram vistos e entendidos pela população e pelo governo como um programa estatal, de responsabilidade do governo do Estado e de seus órgãos ambientais e de saneamento. Na Chesapeake, a origem da mobilização e a cobrança pelo programa de despoluição e a sua continuidade são de origem na sociedade. As ações e as prioridades foram estabelecidas mediante pactos multi-institucionais e assim são geridos. A Baía de Guanabara precisa de mais participação. Como avançar no tema do saneamento e do lixo sem a participação dos municípios? Como envolver mais o setor empresarial que podem ter uma contribuição muito mais efetiva, como se verifica no modelo de concessão que foi adotado por Niterói? Tanto lá como aqui, percebe-se muita frustração com a evolução do programa, mas a característica muito mais participativa do programa norte-americano poderá garantir mais resiliência em momentos desfavoráveis como o que vivem no momento.
  • Modelo de financiamento das ações: o debate que se trava de forma tão intensa na Baía de Chesapeake sobre como financiar os investimentos - a polêmica do "rain tax"- nos leva a reflexão sobre a forma como nós tratamos o problema. Enquanto lá se busca na socidade a forma de bancar os investimentos, aqui nós recorremos aos bancos multilaterais como o BID. Esse caminho é economicamente sustentável? Teremos como captar desta forma os quase R$ 30 bilhões que precisamos só para a universalização do saneamento na Baía de Guanabara? E a despoluição não é só isso. É preciso pensar em outras formas de financiamento e as experiências de Parceria Público-Privada - PPP que já se tem na região metropolitana do Rio de Janeiro (Niterói e Zona Oeste da cidade do Rio de Janeiro) podem ser um exemplo.
  • Governança: um dos maiores obstáculos aos avanços na Baía de Guanabara é a falta de uma forma eficiente de governança. Quem manda na Baía de Guanabara? Como as decisões são tomadas? O modelo de governança de Chesapeake não é propriamente um modelo para nós, uma vez que é extremamente complexo e moldado para a conjuntura e cultura local. Mas, o que serve de exemplo é a multisetorialidade e a desconcentração da ação para a escala local.
  • Metas: Lá na Chesapeake pratica-se algo muito forte na cultura gerencial daquele país: o estabelecimento de metas! Sabe-se onde se pretende chegar. As metas, por si só, para serem estabelecidas já motivam a formação de consensos. É o que nos falta.
  • Medir sucessos: um dos grandes problemas do programa da Guanabara é que não existe capacidade de se medir com credibilidade os avanços e o sucesso das ações. Como não temos foco nas metas de performance ambiental, mas sim em obras de engenharia, negligenciamos nas ações de monitoramento. Além da fragilidade gerencial, a consequência é que o programa fica muito vulnerável às críticas. É fácil dar destaque aos problemas. Qualquer foto de um acúmulo de lixo flutuante, o registro da coloração das águas tomadas por bloom de algas ou manchas cá e acolá, torna a crítica muito fácil. Como demonstrar os resultados alcançados com os milhões de reais que já foram investidos se não se monitora? Como superar o ceticismo atual e construir mais apoio político e social para a despoluição da Baía de Guanabara se não se é capaz de comprovar os avanços?
O fato é que os grandes desafios para a despoluição, tanto aqui na Baía de Guanabara, mas também lá na Chesapeake, não são tecnológicos. Acima de tudo, os desafios são políticos e não há como superar estas dificuldades sem que a despoluição encontre massa crítica suficiente para coloca-la na linha de frente das prioridades. Estou convencido que dinheiro não é o maior desafio, mas sim a prioridade política.

É preciso reerguer também a sociedade civil. O movimento ambientalista nunca esteve tão fraco e desarticulado. Precisamos reanimar a militância ambientalista para que hajam canais mais eficientes de participação cidadã.

Axel Grael
Vice-prefeito de Niterói
Presidente do Comitê Rio de Janeiro-Maryland da organização Companheiros das Américas/Partners of the Americas.




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